Audit open data Togo : 1 550 datasets, 18 mois, 0 gouvernance ?

J’ai audité les deux portails open data du Togo : opendata.gouv.tg (le portail de données généralistes) et geodata.gouv.tg (le géoportail cartographique), à partir des seuls signaux publics que ces portails exposent. Les 1 550 datasets ont été inspectés un par un, et les portails ont été comparés à dix pays pairs — France, Royaume-Uni, Kenya, Ghana, Côte d’Ivoire, Sénégal, Rwanda, Burkina Faso, Nigeria, Bénin — ainsi qu’aux engagements internationaux que la majorité des États ouverts ont signés.

Ce post résume les résultats. Le rapport complet, les scripts Python qui le reproduisent, et toutes les données brutes sont publics : github.com/gausoft/togo-opendata-audit.

L’intention est constructive. Le diagnostic est sévère, mais les solutions sont à portée de main — sans budget, sans recrutement, sans logiciel à acheter. Sur le papier, le Togo dispose d’une infrastructure d’open data complète : un portail généraliste propulsé par udata (le même logiciel libre que data.gouv.fr) et un géoportail adossé à un GeoServer institutionnel. Les outils sont là, les standards qui pourraient les rendre crédibles existent depuis dix ans. L’écart entre l’apparence et la substance, lui, n’avait pas été documenté publiquement avec des chiffres. C’est ce que ce travail fait.

Cinq chiffres pour fixer le diagnostic#

1. 18 mois depuis la mise en ligne (premier dataset publié le 22 novembre 2024) — et 99,7 % des fiches n’ont reçu aucune modification depuis le premier trimestre 2025. Le portail est un instantané gelé, pas un flux vivant.
2. 1 230 datasets déversés en deux mois (décembre 2024 + janvier 2025), puis le rythme s’effondre : 312 publications en février-mars 2025, et seulement 5 datasets entre avril 2025 et mai 2026. La courbe a la forme d’un projet livré plutôt que celle d’un service exploité.
3. Aucune des fonctions de gouvernance livrées avec le logiciel n’est activée : ni la page publique de score qualité par ministère, ni les statistiques d’usage, ni le canal qui permettrait à des outils tiers (européens, africains, universitaires) de référencer automatiquement le catalogue togolais. Ces fonctions existent par défaut dans le logiciel — il faut un acte volontaire pour les laisser éteintes.
4. Le Ministère des Armées (18 datasets) et celui de la Sécurité (7 datasets) publient à 100 % des fichiers vides — uniquement le dictionnaire des colonnes, sans aucune ligne de données. Le Ministère de l’Économie Numérique, dont ce devrait être le cœur de métier, atteint 87 % de fichiers vides.
5. Le géoportail expose un seul layer cartographique via le standard ouvert WMS, dans un workspace nommé prise_freely_available. La fiche de contact officielle de ce service public togolais est restée sur les valeurs par défaut de GeoServer : « Claudius Ptolomaeus, Empire romain, Alexandria ». Et le Togo est le seul portail national parmi les onze comparés à n’être ni signataire de l’Open Data Charter, ni membre de l’Open Government Partnership.

Aucun de ces constats ne tient à un manque de moyens techniques. udata et GeoServer sont libres et gratuits, et la même infrastructure logicielle propulse un portail français qui publie 50 fois plus de datasets et les met à jour quotidiennement. Vu de l’extérieur, l’écart n’est donc pas technologique.

Une chronologie qui en dit long#

La courbe de publication, reconstituée à partir des dates de création de chacun des 1 550 datasets (information publique fournie par le portail lui-même), raconte l’histoire d’un projet livré plutôt que d’un service exploité :

80 % du portail a été publié dans les deux premiers mois (1 230 datasets en décembre 2024 + janvier 2025), dans ce qui ressemble à un dépôt initial massif — probablement la migration d’un stock de données préexistant. Les 13 mois qui ont suivi totalisent 5 datasets. À la date de cet audit, plus aucune publication n’a été enregistrée depuis sept mois consécutifs.

Le même phénomène apparaît si on regarde, non plus la date de création, mais la date de dernière modification des fiches : 99,7 % d’entre elles n’ont pas bougé depuis plus de 12 mois. Un mur, pas une distribution.

C’est cette chronologie qui distingue un portail open data d’une vitrine open data. La donnée publique est, par nature, un flux : statistiques mensuelles, marchés publics, budgets en exécution, indicateurs sectoriels. Un portail figé pendant un an est rarement un portail en crise de croissance ; c’est, beaucoup plus typiquement, un portail dont le cycle de production a été interrompu — ou dont les publications, si elles continuent en interne, n’arrivent plus jusqu’à la surface publique.

Qui consulte ce portail ? On ne le sait pas#

Les chiffres officiels publiés par le portail affichent zéro vue, zéro téléchargement, zéro réutilisation. Ces zéros ne signifient pas qu’il n’y a pas eu de visiteurs — il y en a eu, et j’ai moi-même téléchargé une dizaine de datasets sans qu’aucun de ces téléchargements n’apparaisse dans un compteur.

Ce que ces zéros indiquent, c’est que les compteurs publics ne sont pas alimentés. Le logiciel propose nativement plusieurs façons d’afficher visites et téléchargements ; aucune ne semble activée côté public. Il est tout à fait possible que l’administration dispose, en interne, de logs serveur ou d’un outil analytique privé — mais cette information, si elle existe, n’est ni publiée, ni partagée avec les producteurs de données.

C’est, à sa manière, plus préoccupant qu’un faible volume mesuré : rien dans ce qui est exposé publiquement ne permet de savoir combien de citoyens, de journalistes, de chercheurs ou d’entreprises consultent ces données. Sans ce signal partagé, il est difficile de prioriser quels jeux de données améliorer, ou de défendre le service face à une tutelle qui demanderait à quoi il sert. Un portail open data sans mesure d’audience visible, c’est un service public dont le tableau de bord n’est pas partagé.

Les chiffres d’usage officiels sont donc traités, dans la suite de cet audit, comme non significatifs — ce n’est pas l’absence de public qui est documentée, c’est l’absence d’instrumentation publique.

Comment l’audit a été mené#

Tout repose sur des informations publiques, accessibles à n’importe qui depuis un navigateur :

• Les fiches descriptives des 1 550 datasets ont été récupérées via l’interface publique du portail (la même que celle utilisée par les outils de cartographie ou les journalistes data).
• Le contenu réel des fichiers a été échantillonné dataset par dataset : on télécharge les premiers kilo-octets de chaque ressource pour vérifier ce qu’elle contient vraiment, plutôt que de faire confiance à son titre.
• Le géoportail a été interrogé via les protocoles cartographiques standards (ceux que toute application SIG utilise).
• Les onze pays pairs ont été comparés sur leurs compteurs publics et leurs engagements internationaux déclarés.

Le code, les données brutes, et les classifications appliquées à chaque fichier sont publics sur GitHub. Tout est reproductible en 15 minutes.

L’anti-pattern « la maquette à la place des données »#

C’est le constat le plus surprenant de cet audit. Sur les 1 550 datasets, 102 (6,6 %) ne contiennent pas la donnée annoncée — ils contiennent le plan de cette donnée.

Concrètement : un fichier intitulé « coordonnées géolocalisées des tours télécoms du Togo », qu’un chercheur ou un journaliste télécharge en pensant obtenir une liste d’antennes, s’ouvre sur une cinquantaine de lignes de la forme « colonne 1 : nom de région ; colonne 2 : nom de préfecture ; colonne 3 : commune… » — et zéro ligne d’antenne. C’est l’équivalent, pour un service public, de publier les questions d’un sondage à la place des réponses récoltées.

La répartition par ministère est très inégale#

Le pattern n’est pas uniformément distribué — il est extraordinairement concentré sur certaines administrations :

Lecture : à droite du graphique, les administrations qui publient des coquilles vides — le Ministère des Armées (18 datasets) et celui de la Sécurité (7 datasets) à 100 %, l’Économie Numérique à 87 %. À gauche, l’INSEED (479 datasets, 0 %), le Ministère de l’Agriculture (26 datasets), des Travaux Publics et de la Planification démontrent que la publication propre est possible dans le contexte togolais. Le diagnostic n’est donc pas « le portail est creux » mais « certaines administrations ont publié leurs maquettes au lieu de leurs données ».

Le géoportail : Claudius Ptolomaeus, géographe en chef#

Le géoportail togolais (geodata.gouv.tg) repose sur GeoServer, le logiciel libre standard de l’industrie cartographique — celui-là même qu’utilisent l’IGN ou la NASA. Et c’est le constat le plus visible de tout cet audit : quand on interroge la fiche d’identité du service par l’entrée standard que tout outil SIG (QGIS, ArcGIS) utilise pour se connecter, voici, mot pour mot, les coordonnées de l’« interlocuteur officiel » du géoportail togolais :

Personne de contact : Claudius Ptolomaeus
Fonction : Chief Geographer
Organisation : OSGeo
Adresse : Alexandria, Egypt, Roman Empire
Email : claudius.ptolomaeus@mercury.olympus.gov

Claudius Ptolémée est le géographe romain du IIᵉ siècle après J.-C. Ces coordonnées sont la fiche d’exemple livrée par défaut avec GeoServer. L’instance a été installée, branchée à Internet, déclarée comme service public — et la fiche d’exemple n’a, à ce jour, pas été remplacée par les coordonnées du ministère.

Dans le même registre, le géoportail expose au public un seul fond de carte via la connexion standard. Plusieurs autres protocoles cartographiques que tout outil SIG attend (téléchargement vectoriel, catalogue de métadonnées, API moderne) sont soit désactivés, soit verrouillés derrière un mot de passe non documenté. Le résultat : une application web visuellement riche, mais quasi-inutilisable pour quiconque voudrait construire un service par-dessus.

Un open data invisible des autres portails#

Le format standard qui permet à un portail open data d’être automatiquement référencé par d’autres portails — européens, internationaux, ou simplement Google Dataset Search — s’appelle DCAT-AP. C’est lui qui fait qu’un dataset publié sur data.gouv.fr apparaît en quelques heures sur data.europa.eu. Le logiciel utilisé par le Togo expose ce flux nativement ; il suffit de l’activer. Sur opendata.gouv.tg, il ne l’est pas. en réalité, après vérification directe de l’API, un export DCAT générique partiel est déjà en ligne, mais cassé : seuls ~200 datasets sur 1 550 y figurent (la pagination interne déclare totalItems = 2), l’URL standard /catalog.xml que cherchent les harvesters renvoie 404 — le flux n’est exposé que sur une route interne, /api/1/site/catalog.xml, que personne n’interroge par défaut — et le profil européen DCAT-AP n’est pas déclaré. Conséquence : aucun outil extérieur ne peut découvrir automatiquement les datasets togolais. Le coût d’activation est nul. Le correctif tient en trois ajustements de configuration udata documentés.

Comparaison régionale#

Trois lectures :

1. Le Togo est ~50 fois plus petit que la France à logiciel identique. Le gap apparaît, vu de l’extérieur, organisationnel plutôt que technique.
2. Le portail togolais affiche 5 à 10 fois plus de datasets que ceux du Ghana et de la Côte d’Ivoire, mais ces deux pays sont membres de l’Open Government Partnership et le Togo non. Autrement dit, le nombre de fiches publiées n’est pas, en soi, une mesure de maturité open data : un portail moins fourni mais activement gouverné vaut plus qu’un dépôt volumineux laissé sans pilotage.
3. Sur les onze portails comparés, le Togo est le seul à n’être ni à l’OGP ni à l’ODC.

Dix recommandations, classées par effort#

Aucune des recommandations qui suivent n’est inventée pour les besoins de cet audit. Elles s’appuient toutes sur des référentiels publics existants : les principes de l’Open Data Charter, le standard d’interopérabilité DCAT v3 du W3C et son profil européen DCAT-AP 3.0, le règlement européen sur les données de haute valeur (UE 2023/138), les principes FAIR, la Open Definition 2.1, la méthodologie EU Open Data Maturity Assessment qu’utilisent les 27 États membres, et la littérature académique sur la qualité des métadonnées (Neumaier et al., ACM JDIQ 2016 ; Frictionless Data, 2020). Chaque recommandation indique entre parenthèses sur quoi elle s’appuie.

À faire en quelques jours#

1. Activer le canal qui rend le portail visible des autres portails (le format DCAT-AP, livré par défaut avec le logiciel). Réparer le flux DCAT-AP qui rend le portail visible des autres portails : corriger la pagination Hydra (qui n’expose qu’environ 200 datasets sur 1 550), exposer l’URL standard /catalog.xml à la racine (actuellement en 404, le flux n’existe qu’à /api/1/site/catalog.xml), et déclarer le profil européen DCAT-AP. Effet immédiat : référencement automatique par les annuaires européens et internationaux. (Standard : DCAT-AP 3.0, recommandation W3C août 2024.)
2. Activer la page publique de score qualité par ministère (également livrée par défaut). Effet : un mécanisme de redevabilité qui ne coûte rien — chaque administration voit, et l’opinion voit, qui publie proprement. (Fonction native d’udata ; principe « Open by Default » de l’Open Data Charter.)
3. Remplacer la fiche d’exemple de GeoServer par les coordonnées du Ministère de l’Économie Numérique. Dix minutes de configuration. (Métadonnée exigée par la norme ISO 19115 pour toute fiche géographique.)

À faire en quelques semaines#

4. Reprendre les 102 datasets « questions à la place des réponses » — soit les retirer, soit les republier avec le vrai fichier. Ces cas sont concentrés sur quatre ou cinq ministères : la liste est dans le rapport. (Anti-pattern documenté par Frictionless Data 2020 et Neumaier et al., ACM JDIQ 2016 ; viole le principe FAIR R1 « data are richly described » — ici les métadonnées remplacent la donnée.)
5. Documenter publiquement comment se brancher au géoportail, ou aligner ce dernier sur les standards qu’utilise déjà le portail principal. (Standards OGC WMS/WFS/CSW ; principe FAIR A1 « data are retrievable by their identifier using a standardized communications protocol ».)
6. Ouvrir au public le téléchargement des couches cartographiques déjà déclarées open data. (Cohérence avec la licence déclarée du dataset ; Open Definition 2.1 : une donnée ouverte doit pouvoir être récupérée « without restriction ».)

À faire dans le trimestre#

7. Publier une politique de périodicité : pour chaque thème (santé, transports, économie…), fixer la périodicité minimale de mise à jour, et la rendre publique. (Principe « Timely and Comprehensive » de l’Open Data Charter ; le règlement européen HVD UE 2023/138 impose des périodicités minimales par thème ; Neumaier et al. 2016 considère un dataset comme périmé au-delà de deux fois sa périodicité déclarée.)
8. Mettre en place un contrôle automatique avant publication qui refuse les fichiers vides ou trop incomplets. Un script de quelques lignes suffirait à empêcher les 100 cas identifiés ici — si un tel contrôle existe déjà en interne, il apparaît, vu de l’extérieur, ne pas avoir été déclenché sur ces datasets. (Outils standards : Frictionless Data validator ; Validata, déjà utilisé par data.gouv.fr en pré-publication.)
9. Brancher la mesure d’audience publique du portail. À ce jour, rien dans ce qui est exposé publiquement ne permet de savoir combien de citoyens consultent ces données — prioriser les efforts de qualité sans ce signal partagé relève du devinement, même si l’administration dispose en interne de logs serveur. (L’EU Open Data Maturity Assessment, qui classe les 27 États membres, fait de la mesure d’usage l’un des quatre piliers de son score — à côté de la politique, du portail et de la qualité.)

À faire dans l’année#

10. Engager l’adhésion à l’Open Government Partnership et signer l’Open Data Charter. Deux processus gratuits, sans condition financière. Sur les 10 pays comparés dans cet audit, 8 sont déjà membres de l’OGP — tous sauf le Togo et le Rwanda. Au sein de la CEDEAO, le Bénin, le Burkina Faso, le Cabo Verde, la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Liberia, le Nigeria, le Sénégal et la Sierra Leone y sont — 9 États sur 15. Ne pas y figurer, c’est s’isoler diplomatiquement sur un terrain où l’écosystème ouest-africain s’est déjà aligné. Le Togo a même passé l’évaluation OGP Values Check mais n’a jamais formalisé son adhésion, malgré une invitation publique en 2018.

Pourquoi tout cela compte : la gouvernance, pas les outils#

Il est tentant, en lisant cet audit, de le réduire à une liste de paramètres techniques à cocher. Ce serait passer à côté du sujet. Un portail open data n’est pas une fin en soi — c’est un instrument de gouvernance. La littérature francophone sur le sujet rappelle d’ailleurs que l’open data porte historiquement deux visions distinctes — l’une américaine, héritée du Freedom of Information Act et centrée sur la redevabilité démocratique, l’autre française, structurée autour d’Etalab et orientée vers l’innovation économique (Azilan, 2024 ; Badouard, 2017 ; Denis & Goëta, 2017). Le cas togolais documenté ici est singulier en ce qu’il a importé l’outil français (udata) sans expliciter laquelle de ces deux finalités il poursuit — ce qui contribue, vu de l’extérieur, à expliquer son orphelinat politique. Sa raison d’être est de produire trois effets concrets, documentés par vingt ans de littérature et par les retours d’expérience des pays qui en ont fait un succès :

• Reddition de comptes : permettre à la presse, aux chercheurs, à la société civile et au Parlement de vérifier l’action publique sur pièces, plutôt que sur déclarations.
• Efficacité administrative : casser les silos entre ministères, éviter que chacun reconstruise des données que son voisin détient déjà, et baisser le coût de production de la statistique publique.
• Développement économique : permettre à des entreprises, des startups et des ONG de construire des services par-dessus la donnée publique — c’est, par exemple, ce qui a fait émerger en France des secteurs entiers autour des données de transport, de santé ou de marchés publics.

Aucun de ces effets ne se déclenche au moment du déploiement d’un portail. Ils se déclenchent dans son exploitation régulière — c’est-à-dire au moment où une gouvernance oblige les administrations à publier, contrôle ce qu’elles publient, et répond aux demandes du public quand la publication tarde.

Le Togo a déjà un cadre juridique#

C’est le point souvent ignoré dans le débat public : le Togo dispose, depuis 2016, d’une loi qui consacre l’accès à l’information publique comme un droit. Il s’agit de la loi n° 2016-006 du 30 mars 2016 portant liberté d’accès à l’information et à la documentation publiques (PDF officiel, Conseil de l’Audiovisuel). Ce texte, dans la lignée des standards internationaux (article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, Pacte international relatif aux droits civils et politiques), pose le principe que toute personne, sans avoir à justifier d’un intérêt particulier, peut demander la communication des documents détenus par une administration.

Une loi sur l’accès à l’information n’est pas l’équivalent d’une politique open data — elle fonctionne sur un modèle de demande-réponse plutôt que de publication proactive. Mais elle constitue le socle juridique manquant pour faire passer la publication open data d’une initiative facultative à une obligation administrative. Plusieurs juridictions (France, Royaume-Uni, Mexique, Brésil) ont opéré cette transition en complétant leur loi d’accès par un décret ou une circulaire imposant la publication proactive des catégories de données les plus demandées — budgets, marchés publics, statistiques sectorielles, données géographiques.

Le portail opendata.gouv.tg est, dans cette logique, l’outil qui préexiste au cadre qui le rendrait obligatoire — c’est l’inverse de l’ordre logique. Tant que la publication n’est ni rendue obligatoire de façon visible, ni mesurée publiquement, ni assortie d’un mécanisme de redevabilité, elle reste discrétionnaire — et la chronologie détaillée plus haut (1 230 datasets en deux mois puis silence) est exactement ce à quoi ressemble, vue de l’extérieur, une politique discrétionnaire.

Ce qui se joue à l’échelle internationale#

Les engagements existent et le Togo y est exposé :

• Objectif de développement durable 16.10 des Nations Unies : « garantir l’accès public à l’information et protéger les libertés fondamentales ». L’indicateur 16.10.2 mesure précisément la mise en œuvre effective des lois d’accès à l’information — et c’est un indicateur sur lequel le Togo est noté chaque année.
• Africa Data Policy Framework adopté par l’Union africaine en 2022, qui invite les États membres à se doter d’une politique nationale de la donnée couvrant explicitement l’open data.
• Open Government Partnership et Open Data Charter — déjà cités, signataires représentant la quasi-totalité des voisins régionaux du Togo.

Dans chacun de ces cadres, le critère d’évaluation n’est pas « existe-t-il un portail » mais « les données publiées sont-elles à jour, accessibles, fiables et réellement utilisées ». Un portail abandonné ne dégrade pas le score à zéro — il le dégrade en négatif, parce qu’il signale un décalage entre l’affichage et la réalité.

Ce que serait une vraie gouvernance open data#

Les pays qui ont réussi la transition partagent quatre traits, aucun de technologique :

1. Une autorité administrative clairement désignée comme responsable du portail, avec un budget, un effectif et un mandat écrit — typiquement une agence du numérique de l’État (en France : Etalab et la DINUM ; au Royaume-Uni : la Government Digital Service).
2. Une obligation légale ou réglementaire de publication proactive pesant sur les autres administrations, assortie d’un calendrier de mise à jour exigible.
3. Un mécanisme de mesure et de publication transparente des indicateurs : qui publie, qui ne publie pas, qui actualise, qui ne répond pas aux demandes citoyennes.
4. Un dialogue institutionnalisé avec la presse, la recherche, la société civile et le secteur privé — c’est typiquement le format des plans d’action nationaux qu’imposent l’OGP et l’Africa Data Policy Framework.

Le portail technique, lui, est l’élément le moins difficile. Le Togo l’a déjà. Ce qui semble manquer aujourd’hui, à en juger par les signaux publics, c’est le cadre de gouvernance qui en ferait un service public au sens plein — c’est-à-dire un service que l’on continue à opérer, et à documenter publiquement, après la cérémonie de lancement.

Et pour conclure#

Le Togo dispose d’atouts réels et concrets : un logiciel d’État libre et moderne (udata), une INSEED qui démontre, dataset après dataset, que la publication propre à l’échelle est possible dans le contexte togolais, une licence ouverte sur l’essentiel du portail, et un socle juridique qui consacre déjà le droit à l’information depuis 2016.

Activer dix paramètres de configuration, republier 100 fichiers et dire publiquement « voilà le rythme auquel chaque ministère mettra ses données à jour, et voilà qui en répond » transformerait, en un trimestre, la position du pays dans les classements internationaux. Mais ce ne sont pas les paramètres techniques qui produiront la valeur — ils ne sont qu’une condition de possibilité. La valeur viendra de la gouvernance qui obligera, mois après mois, les administrations à alimenter ce portail comme elles alimentent leurs autres obligations de service public, et qui rendra cette alimentation visible. Le reste suit. Sans cela, même le meilleur portail finit par ressembler à ce que celui-ci montre aujourd’hui, vu de l’extérieur : produit, lancé, et silencieusement laissé sans suite publique.

Reproduire l’audit, signaler une correction#

Cet audit a été conduit en mai 2026 à titre indépendant, sur des données publiques uniquement, avec des outils libres et des scripts entièrement documentés. L’intégralité du dispositif (scripts, données brutes, rapport long, captures) est sur GitHub : github.com/gausoft/togo-opendata-audit. N’importe qui disposant de Python peut relancer la collecte et vérifier les chiffres en une quinzaine de minutes.

• Scripts sous licence MIT
• Rapport, analyses et données brutes sous CC-BY 4.0 (la licence déclarée par le portail source)

Toute correction factuelle est bienvenue et sera intégrée. Si une administration souhaite signaler une erreur ou une mise à jour récente que je n’aurais pas détectée, le format GitHub permet une traçabilité publique des amendements : github.com/gausoft/togo-opendata-audit/issues.

Rapport complet (FR/EN), méthodologie, données brutes et scripts : github.com/gausoft/togo-opendata-audit

Sources#

• Données de l’audit — opendata.gouv.tg · geodata.gouv.tg · github.com/gausoft/togo-opendata-audit
• Logiciels & standards — udata · GeoServer · IGN · DCAT v3 · DCAT-AP 3.0 · ISO 19115 · OGC · FAIR · Open Definition 2.1
• Cadres internationaux — EU Open Data Maturity 2024 · HVD UE 2023/138 · OGP · Open Data Charter · ODD 16 / indicateur 16.10.2 · Africa Data Policy Framework
• Cadre juridique — Loi togolaise 2016-006 · DUDH art. 19 · PIDCP
• Validation & littérature — Frictionless Validator · Validata · Neumaier et al. 2016 · Frictionless 2020
• Agences de référence — DINUM · UK GDS · data.europa.eu